第二节 社会服务发展历程

一 外国社会服务行政机构发展历程

二战以后，随着社会经济的快速发展，社会问题的大量涌现，人们对社会公平的预期不断提高，同时，日益增加的经济财富为解决棘手的社会问题提供了必要的条件。于是，欧美等许多发达国家的政府纷纷成立社会服务机构，积极制定社会服务政策法规，并依法开展社会服务（李兵，2011）。

在英国，20世纪60年代中期，个人社会服务统一的提供方式首次得到公众的认可。1968年，《希伯姆报告》（Seebolm Report）的出版，才开始有了一个解决社会服务碎片化的组织结构的行动计划（Adams & Shardlow，2005）。《希伯姆报告》建议，通过在地方政府中创建单一的社会服务部门，用统一的方式提供更有效的个人社会服务以满足个人和社会需求。该报告还提出了满足有效需求和特殊形式的行政管理结构之间的关系。在此报告的影响下，英国政府出台了《地方当局社会服务法》（Local Authority Social Services Act 1970），地方政府建立了社会服务局，为英国地方的社会服务提供了政府框架和合法性基础（见专栏1.1）。

专栏1.1

现有的服务存在数量不足，覆盖面不广，质量不保证，合作效率不高，获得服务的困难性等缺陷。造成这些缺陷的原因是资源缺乏、知识不够和责任分割。该报告认为，个人社会服务最重要的方面是社区中的社会照料，意味着需要重新定义社会服务工作的领域。

——Adams & Shardlow（2005）

美国联邦政府从20世纪50年代开始向社会服务提供资金。1967年到1972年，联邦政府把向州政府提供的社会服务拨款预算最高限额限定为25亿美元。1974年，《社会保障法》（Social Security Act）增加了第二十章《社会服务固定拨款法条》。此后，联邦政府在州政府的呼吁下，把拨款预算最高限额上调至1980年的29亿美元（Tenhoor，1982）。1981年达到峰值，大约有32.5亿美元。1982年，联邦政府把向州政府社会服务固定拨款（SSBG）预算的最高限额下调为24亿美元（Lynch，2013）。从2001年起预算的最高限额均固定为17亿美元，然而从2013年至2016年，每年的SSBG预算只有16亿美元（见图1-1）。SSBG作为一个应对灾难的有用的政策工具，为低收入者提供了必要的社会保护。但SSBG支出减少一是让低收入者难以获得必要的服务；二是给大多数州的财政预算造成压力，迫使州削减福利服务开支；三是会导致更多的贫困和更少的机会（Pavetti & Floyd，2016）。

图1-1 美国1980年至2017年主要财政年度SSBG预算支出

资料来源：Lynch（2013）；U.S. Department of Health and Human Services（2015）。

丹麦在19世纪90年代就有了社会服务，标志是1891年颁布的《贫困法》和《老年援助法》，后来分别演变为《社会援助法》和《老年退休金法》。到了20世纪60～70年代，经济财富积累迅速增加，丹麦社会部门支出占GNP的比例从1969年的10.3%增加到1979年的17.1%（Holst & Ito，1982）。在1970年代，社会服务被看作是丹麦福利国家最重要的特征。如今，丹麦的社会服务法几经修改，社会服务制度更加完善，丹麦也成为社会服务领域的样板国家。

瑞典在20世纪30年代就有了社会服务项目，从20世纪60年代开始，尤其是70年代，随着经济实力的增强，社会服务投入迅速加大。瑞典1975年的社会服务支出比1960年增加了6倍，占GNP的比例增加了2倍（Tengvald，1982）。与丹麦一样，瑞典的社会服务也是福利国家的典范。

捷克独立后，便于1990年成立了主管社会服务的劳动和社会事务部，社会服务支出近34亿欧元，比以前有了较大的增加。如今捷克的社会福利体系朝着更加完善的方向继续努力。

印度、斯里兰卡、喀麦隆等发展中国家，尽管在建国初期，经济发展水平低下，人均GNP只有几百美元，甚至不足100美元，但受到殖民地时期宗主国的影响，也迅速成立社会服务的政府机构，并积极倡导、制定和实施社会服务政策和项目。如纳米比亚和斯里兰卡一独立就分别于1990年和1948年成立主管社会服务的部门。印度则在60年代开始实施社会服务项目。

可以说，现代社会服务则起源于二战后的英国和美国。英国1970年颁布的《地方当局社会服务法》和美国1974年在《社会保障法》增加的第二十章《社会服务固定拨款法案》，是现代社会服务制度建立的标志。在这两个国家的影响下，20世纪70年代末以后，瑞典、冰岛、挪威、丹麦、乌克兰、捷克等国家陆续出台社会服务法，还有一些国家出台了部门的社会服务政策法规。现如今，欧洲大部分国家以及美国、加拿大、日本、新加坡、澳大利亚、南非等国家和地区已经建立了较为完善的社会服务体系。更引人注目的是，欧盟还在超国家层面上出台社会服务质量框架来协调成员国的相关活动，社会服务质量框架成为实现欧盟一体化和经济增长的重要工具之一。

二 中国社会服务发展历程

研究中国社会服务制度创设，首先有必要回顾和了解香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省社会服务发展历程，相比较而言，港澳台三地以香港和澳门最为典型，本章重点简要回顾香港和澳门社会服务发展历程。

1.香港社会服务发展历程

香港社会服务肇始于民间团体的救援工作。历史最悠久、规模最庞大的东华三院，创始于1870年，保良局开始于1878年，这些志愿机构一度成为香港提供社会服务的主力。20世纪40年代，第二次世界大战结束，香港的经济及社会环境产生剧变，加上大量难民由内地涌至，大规模的救济工作变得刻不容缓，慈善团体及福利机构遂纷纷成立，为市民提供适切的服务及援助。为了有系统地统筹及策划各种福利服务工作，志愿组织组成了“紧急救济联会”。由于福利机构的数目不断增加，所提供的服务亦日趋多元化，协调和联络的工作变得更加重要。1947年，联会蜕变而成香港社会服务联会，并于1951年正式成为法定团体。直至1958年香港社会福利署成立，政府才正式管理并主动协调社会服务的政策规划（李海荣、李兵，2012）。经过第二次世界大战后70年的演变，时至今日，香港的社会服务体系日臻成熟，形成了既具香港特色，又有中国传统的社会服务模式。

2.澳门社会服务发展历程

澳门社会服务发展大致经历了四个阶段。第一个阶段为创立期，从1938年至1959年；第二个阶段为发展期，从1960年至1979年；第三个阶段为成熟期，从1980年至1999年；第四个阶段为繁荣期，从1999年12月20日回归至今（见专栏1.2）。

专栏1.2

澳门于1938年创办了公共慈善救济总会，主要的任务是向所有开展救济服务的社会团体提供资助，同时为贫困居民发放救济金，监管所有收容孤儿、弃婴和贫民。1947年，改组成立公共救济总会，推行社会救济，对象包括贫穷人员、痳疯病人、孤儿、弃婴、不幸青年、孕妇和婴儿等，同时设立社会救济证系统，为普通居民提供覆盖面更广的救济服务。

1960年，公共救济总会重组为公共救济处，开展更多不同类型的社会服务，同时亦逐步推行澳门社会服务设施的建设。1967年，所提供的服务亦有很大的改进，例如加强了对失明及失聪人士提供教育和康复服务。救济处亦协助戒酒、戒毒的工作和为市民解决其他社会问题。更多的老人院舍、残疾者之家、幼儿院亦陆续出现。救济处所开展的工作已不再是单一的救济服务，已朝着多元化社会服务的方向发展。

1980年1月1日，重新改组社会救济处，正式命名为社会工作司，把社会工作司所投入的服务提升为专业的服务。1986年确立了澳门社会工作体系，社会工作司便进一步改组，由澳门总督、社会工作委员会及社会工作司组成，以更清晰地载明社会工作司的服务宗旨——通过提供金钱、物质的方式或技术支援，向有经济贫困情况的人士及团体提供社会援助、推广个人及家庭社会福利事业，进行社区发展工作。亦提出了平等、效率、互助和参与四大原则。为了方便求助者，在澳门不同地区设立了四个分区办事处（圣安多尼堂区及望德堂区分区办事处、风顺堂区及大堂分区办事处、花地玛堂区分区办事处、离岛分区办事处），让他们能在就近住所的分区办事处申请服务。在各区设立办事处的另一目的，是使工作人员能更深入民间，了解社会的需要，发展更符合市民需求的服务。另外，增设了研究暨计划厅，把社会服务发展推至更科学和更理性的层面。1990年后，着力发展社会援助，大力发展个案辅导工作，加强应对日渐严重和复杂的家庭及青少年问题。同时，通过加强对民间社会服务团体的技术和财政援助，广泛发展多类型的社会服务。1995年增设青洲分区办事处。1998年，设立了“家庭扶助办公室”。1999年6月21日，社会工作司再次重组，以达到“助民解困、共建新生”的总目标。

1999年12月20日澳门回归后，社会工作司改名为社会工作局，在澳人治澳、高度自治的方针下，继往开来地与社会服务机构携手合作，通过各种福利政策及服务措施，并陆续推出各项法规制度，回应澳门的社会需要。回归至今，除原有的社会工作委员会外，亦相继成立了长者事务委员会、康复事务委员会、禁毒委员会和妇女及儿童事务委员会。与此同时，社会服务不断推陈出新，例如单亲家庭服务、护儿服务、防治赌博服务、食物补助服务、青少年外展服务、新型家庭综合服务、社会企业等。近年来，社会工作局和社会服务机构的合作迈向了新的阶段，于2015年革新了资助制度，为社会服务的持续发展创造更好的条件。为配合社会发展及服务的需要，社会工作局于2016年1月1日再次进行架构重组，并将社会重返职能纳入其中，扩大了职能和行政架构，使各社会服务领域的职能分工得以优化和更合理配置。目前，服务覆盖社会援助、个人及家庭、儿童及青少年、安老、康复、防治药物依赖、防治赌博问题、社会重返等范畴，期望为市民提供更多元化和更专业的社会服务。

——澳门社会工作局（2019）

香港和澳门的经验对于中央政府创设社会服务制度具有重要的借鉴价值。

3.中国中央政府创设社会服务

随着经济实力的不断增强，社会财富的大量积累，加强和完善社会建设，努力保障和改善民生成为社会的普遍共识。在此社会经济背景下，中国中央政府努力致力于社会政策的完善。中国中央政府构想创建社会服务大致始于2010年。从2010年起，相关政策文件和统计年鉴（公报）中开始陆续使用社会服务这一政策概念。

（1）《国家基本公共服务体系“十二五”规划》设立第六章“基本社会服务”。这是中国中央政府在政府文件中首次使用社会服务。

（2）2012年国家统计局出版的《中国统计年鉴》和《2012年国民经济和社会发展统计公报》中首次列出“卫生与社会服务”统计栏目。

（3）2015年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》设立第四章“社会服务”。

（4）《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》设立第八章“基本社会服务”。

（5）2012年出台《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》和配套政策《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》等。

（6）2016年出台的《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，可以说是严格意义上的中国中央政府颁布的第一部社会服务政策。

（7）2018年底，新一轮的政府机构改革将“强化基本民生保障职能，为困难群众、孤老孤残孤儿等特殊群体提供基本社会服务”纳入《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》中。

所有这些体现出了中国社会事业的进步，标志着中国社会服务制度进入初创阶段。但在实践层面，目前政府和社会各界对社会服务政策的属性和构建什么样的社会服务制度认识仍然不清楚，对社会服务的接纳度仍然有限。因此，在中国社会服务制度创设的初期阶段，有必要从比较社会政策的视角，结合已有的研究成果和实践，梳理社会服务政策的属性，以探索中国社会服务政策构建的基本路径。