第二章 中国精准扶贫的背景与历程

第一节 中国扶贫开发的基本历程

我国始终将减少贫困作为国家发展的重要目标和任务，努力使经济社会发展成果惠及全体人民。20世纪80年代中期以来，国家通过有组织、有计划、大规模地开展扶贫开发，先后制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划。扶贫减贫已成为全社会的共识和行动，扶贫开发从政府政策行为，逐步迈上了制度轨道，成为全社会促进和谐稳定和公平正义的重要内容。我国的扶贫开发总体上经历了以下六个阶段^[1]：

第一阶段（1978—1985年）。主要特征是改革开放促进全国农村生产力的解放，通过推行联产承包责任制为中心的体制改革，大幅度提高农产品收购价格，改善农产品交易条件，大幅增加了农民收入。随着改革开放进程的加快，农产品收购价格的提高，1978—1984年我国农业出现了持续的高增长率，农民人均纯收入的年均增长率也高达16.5%，农村贫困人口迅速从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困发生率也从改革开放初期的33.1%下降到1985年的14.8%。

第二阶段（1986—1993年）。随着经济体制改革的深入，20世纪80年代中期，工农、城乡和区域间差距不断拉大。贫困人口的减速开始呈下降趋势，甚至某些年份有所增加，这显示出通过全面的改革和普遍增长并不能完全解决贫困问题。我国在“七五”期间开始实施“重点扶贫”“点面结合”政策，在贫困人口集中的重点区域内划出331个国家重点扶持贫困县，由国家投入资金，实施“开发式扶贫”。到“八五”期间，国家级贫困县又增加了236个，使国家实施重点扶贫的贫困县达到567个。开发式扶贫政策，逐步扭转了贫困人口减速放缓的局面，到1993年我国贫困人口进一步减少到7 500万，贫困发生率下降到8.2%。

第三阶段（1994—2000年）。1994年，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，明确提出要集中人力、物力、财力，动员全社会力量，争取用七年时间基本上解决中国剩余8 000万人口的贫困问题。国家为此采取了集中攻坚、瞄准县村的工作方针。随着收入水平的变化，国家重新调整了贫困县的标准，将在1992年农村人均收入低于400元的县全部纳入贫困县，凡同年农村人均收入高于700元的县全部退出贫困县，调整后的国家级贫困县增加到592个。1996年之后，我国的扶贫对象进一步从贫困县调整至贫困村和贫困户，并大幅增加了扶贫资金的投入。1994—2000年，国际组织合作扶贫项目增多。“九五”计划期间启动的“西南世界银行贷款项目”和“秦巴山区扶贫世界银行贷款项目”，利用世界银行贷款的总规模达到4.46亿美元。“八七扶贫攻坚计划”取得了显著的成效，这一阶段成为改革开放以来我国贫困人口减少速度最快的时期。全国592个国家重点扶持的贫困县的农民人均纯收入由1995年的824元提高到1999年的1 347元。贫困地区的劳动力素质和受教育水平明显提高，贫困人口的精神面貌发生了很大的变化，特别是一些集中连片的重点贫困地区从整体上解决了温饱问题。沂蒙山区的贫困发生率下降到2.7%，农民人均纯收入达到2 035元，并实现了村村通车、户户通电。在此期间，全国年平均减少贫困人口800万人，农村贫困人口发生率整体降低了4个百分点，而同一时期的世界贫困人口却逐年增加1 000万人。

第四阶段（2001—2010年）。我国贫困人口的生产生活条件明显改善，农村居民的温饱问题基本得到解决，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。根据经济社会发展水平提高的要求和顺应物价指数变化的趋势，我国农村扶贫标准从2000年的865元提高到2010年的1 274元。对应的农村贫困人口也从2000年底的9 422万人减少到2010年底的2 688万人，贫困发生率从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。贫困地区经济得到全面发展，从2001年到2010年，全国592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2 658元增加到11 170元，年均增长17%。农村人均纯收入从2001年的1 276元上升到2010年的3 273元，年均增长11%，高于全国平均水平。农村义务教育工作得到增强，新型农村合作医疗实现全覆盖，贫困地区人口和计划生育工作取得明显成效，公共文化服务体系建设继续得到增强，贫困地区生态环境恶化趋势得到有效遏制。从2002年开始，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14 923.5万亩，水源受污染的农户比例从2002年的15.5%下降到2010年的5.1%。为促进贫困地区经济社会全面发展，国家在全国确定了14.8万个贫困村，逐村制定包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，通过整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，力争实现贫困群众增收、基础设施提升、社会公益事业发展、群众生产生活条件改善的目标。截至2010年底，12.6万个贫困村实施了整村推进。十多年来，贫困地区重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业和棉花等主导产业，通过产业扶贫有效带动贫困农户实现脱贫致富。对少数民族、妇女、残疾人的扶贫开发，也是第四个阶段的重点工作之一。2000—2010年，国家共投入兴边富民资金22.1亿元，对全国人口在10万人以下的22个人口较少民族实行专项扶持。制定并发布《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》，把解决妇女的贫困问题、减少贫困妇女数量放在优先位置。2009年以来，还组织实施了小额担保贴息贷款项目，截至2011年7月，累计发放贷款409.93亿元。制定并发布《农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010年）》，着力解决贫困残疾人温饱问题，缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距。

第五阶段（2011—2013年）。2011年，我国公布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，标志着我国扶贫开发工作进入了一个新时期。《纲要》对扶贫开发形势做出一个重大判断，认为到2010年，农村居民生存和温饱问题已经基本解决，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。《纲要》提出了更加综合、更加明确的工作目标，要求到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转了发展差距扩大趋势。这个“两不愁、三保障”的目标既包括了生存的需要，又包括了部分发展的需要。

第六阶段（2014年以后）。2013年，习近平在湘西调研时提出了精准扶贫的新理念，为我国扶贫开发指明了方向。2014年开始，中国的扶贫开发全方位转入精准扶贫、精准脱贫模式，实行从扶贫对象精准识别到项目安排、资金使用、帮扶措施、帮扶责任人和脱贫考核全过程精准扶贫。截至2017年末，按照现行标准，我国还有农村贫困人口3 046万人，比2016年末减少1 289万人；贫困发生率3.1%，比上年末下降1.4个百分点。

主要发展历程如表2-1所示。

第二节 从扶贫开发到精准扶贫

每一次制度变革都必然带来改革红利。改革开放40年来，我国农村从普遍贫困走向整体消除绝对贫困。国家统计局数据显示，按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年末农村贫困发生率约为97.5%，以乡村户籍人口作为总体推算，农村贫困人口规模为7.7亿人；2017年末农村贫困发生率为3.1%，贫困人口规模为3 046万人。从1978年到2017年，我国农村贫困人口减少7.4亿人，年均减贫人口规模接近1 900万人；农村贫困发生率下降94.4个百分点，年均下降2.4个百分点。改革开放40年，中国扶贫开发成就举世瞩目。^[2]

从扶贫开发、整村推进、脱贫攻坚到精准扶贫，每一步都是我国扶贫政策在特殊时期做出的重要调整。现阶段，我国的经济实力在世界的影响力不断增强，2017年，中国GDP增长实现6.9%，经济总量达到82.7万亿元，中国经济占世界经济总量的比重达到15%，继续保持世界第二大经济体的地位，对世界经济的发展产生重要的影响。伴随着国家强大的是全国贫困人口逐年减少，贫困人口逐步集中，脱贫难度逐步增强。非常时期更需要改革创新。2013年习近平在湖南花垣县十八洞村调研时首次提出了精准扶贫的概念，为我国扶贫政策指明了方向。从2014年开始实施精准扶贫，他的足迹遍布中国最贫困的地区，沿着习近平走过的路线，不难看到中国精准扶贫减贫的重要历程，具体见表2-2。尤其是，习近平主持召开的四次重大会议值得关注，分别为：2015年2月13日，在陕西延安召开的陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会；2015年6 月18日，在贵州贵阳召开的集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会；2016年7月20日，在宁夏银川召开的东西部扶贫协作座谈会；2017年6月23日，在山西太原召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会。这些会议的召开无疑都具有里程碑意义。

注释

[1]刘璐琳.集中连片特困地区反贫困问题研究[M].北京：人民出版社，2016：29-32.

[2]中国发展门户网.改革开放四十年 中国扶贫开发成就举世瞩目.[EB/OL].（2018-09-04）[2019-4-10].http：//cn.chinagate.cn/news/2018-09/04/content_ 62053180.htm.