教育新业态研究的政策含义：若干热点问题的讨论[1]

王蓉[2]

（2018年7月）

一 教育的“拉丁美洲化”与教育政策的价值观

本研究的第一个动因是政策反思导向的，即企图验证教育的“拉丁美洲化”是否已经成为全国性的问题。这一反思之所以重要，乃在于其背后的政策机理假设，即免学费政策导致的标准化、规范化的公共供给导致有差异需求的中高收入家庭离开公立教育体系而在私立学校就学。如果这一假设得以验证，我们就需要反思过去十余年的教育政策。如笔者和田志磊（2018）在《迎接教育财政3.0时代》一文中所说，2005年后实施的一系列重大教育政策，其中最为重要的是以实施免费义务教育和免费中职教育为标志，进行了一些不可逆的、改变政府与市场的财政责任划分的重大教育财政体制改革。

本研究没有从因果关系的角度验证教育的“拉丁美洲化”假设，但是确实再次证实，在义务教育阶段，有较高比例的来自中高收入家庭的学生离开公立教育系统而就读于民办学校。这一确认的重要意义在于昭示了新时代的教育政策面临的最重要的挑战，可能是取得关于教育政策的社会共识的挑战。

在过去一段时期内，教育公共政策在中央层面、在基础教育学段，总的来说以弱势群体为优先考虑的对象，以保障这一人群的基本公共服务供给为制定政策的出发点。在弱势群体“上不了学”“上不起学”的供需矛盾突出时，其他社会人群不会对总体以公平和平等为价值观取向的教育公共政策提出异议，政策的社会共识易于达成。然而，在居民收入水平显著提高、居民收入差距拉大的背景下，教育选择自由将成为很高比例的较高收入家庭的一种重要的公共政策诉求。容让这种诉求而维系或者鼓励相应的教育供给主体发展，不可否认其可能在某些情况下会损害教育平等，使得低收入家庭与中高收入家庭子女受教育质量的差距越拉越大。而如果为了维系教育平等拒绝容让这种诉求，则将直接影响中高收入家庭“对高质量、个性化的教育的需求”的满足。

这种矛盾将具体体现在政府将如何对待本课题研究的各类教育新业态主体上。这些教育新业态主体，总的来说，与教育选择相关，与满足中高收入家庭的教育需求相关。义务教育阶段的民办学校（包括民办国际化学校）以及校外培训机构，总的来说更倾向于服务城市家庭、发达地区家庭、中高收入家庭、父母受教育程度较高的家庭。这些供给主体的发展可能加剧教育不平等，但使受教育者有了更多个性化的选择。另外，前一阶段的政策讨论中往往采用一种二元分化的框架看待政府与市场在教育领域中的作用，例如人们普遍认同这样的观点，即政府的作用是确保教育的公平性、普惠性和均衡性，而市场的作用是提高教育的选择性和竞争性。但是，我们的研究表明，这种二元分化的框架需要修订，政府与市场的力量不能被孤立地进行分析。笔者关于“教育的拉丁美洲化”的观点主要在于强调，即便在一个地区义务教育阶段的民办学校只服务于10%的学生，但是当民办学校占据该地区顶尖学校的位置时，其招生和定价的相对自主性所导致的对受教育者而言的不确定性，会引发整个地区中产阶层家庭的普遍焦虑。

另外，王江璐在本书的报告中既批驳了笔者的上述观点，也做出了重要的补充。她指出，当前还有另外一种声音，那就是虽然“高端”民办学校带来了上述问题，但是优质公办学校被高价学区房所“包围”，即比起学区房给居民带来的沉重负担，“高端”民办学校或许是一个不那么“恶”的产物。在“划片就近入学”的政策要求下，并不是所有家庭都能够承担高价的学区房。长期以来，由于民办学校可以跨区域招生，家长也有让孩子接受更高质量教育的诉求，在高额学费和高价学区房之间，前者或许是当前一个较好的选择，既无须承担过高的家庭支出压力，也可以选择比所在非学区地区公立教育系统更好的教育资源。相对于公办学校，民办学校仍然处于弱势地位，不能够只看到民办学校带来的问题而选择性地采取措施。

在政策层面，我们认为：①需要正视当前将教育选择作为一类政策目标的现实合理性基础，如此才能从认识上、思想上贯彻党的十九大精神，满足人民“对高质量、个性化的教育的需求”；②当前需要一套更加成熟的政策意识体系，那就是不因某一政策措施或者某一类供给主体在相对于某个政策目标时的可能负面效应而彻底否定其在相对于另一个政策目标时的正面效应，应该针对不同的政策目标建立不同的干预手段框架，从而为通过政策手段促使各个供给主体“扬长避短”提供更多的可能性；③当前切实需要采用一种生态系统的观点来看待公办学校和民办学校并设计相应的公共政策，针对每类主体的公共政策需要首先考虑其对于其他主体和整个生态系统的影响。同时，公立学校应该被赋予更多的自主权，如此才能拥有真正抗衡民办学校的竞争力；而民办学校需要承担更多的社会责任，如此才能维系其生存的可持续性。这也许是民办学校承载的教育制度变革这种推动力发挥更大的改革与创新效用的必由之路。

二 教育技术的影响及其现实的约束

本研究的第二个动因是试图探讨教育科技进步涉及的教育新业态问题及其政策含义，主要的相关议题有以下三个。首先，如陈丽教授所说，教育技术变革将促使跨越学校和班级的界限，面向学习者个体，提供优质、灵活、个性化教育的新型服务模式的产生与发展。在这一过程中，教育服务主体将包括除了学校以外的产业、草根个体和联盟等新主体。其次，教育技术的发展将推进教育供给侧改革，教育供给侧改革也就是将原来的供给方驱动的教育服务逐步转变为学习者驱动的教育服务。最后，这些变革都要求有新的制度来支撑，例如“教师在更大范围共享呼唤新的教师聘任和管理体制与机制，以及新的财政拨款和结算方式”（陈丽等，2017）。本研究先从摸清基本情况出发，得出了一些初步的研究发现。

当前，公立学校的教育信息化已经完成了“搭建环境”的起步阶段，开始将技术应用于教学，但仍旧处于提升水平的阶段，尚未实现与课程和教学的融合，教育科技企业在与学校和政府的合作中举步维艰。在这些初步发现的基础上，我们倾向于认为，当前教育技术变革促使新型教育服务模式产生发展的影响力、促使教育供给侧改革的影响力，虽然已经初见端倪，但仍然是局部性的。换言之，教育技术尚没有成为中心性、主导性的改革力量。

在业态变迁和供给侧改革的视角下，各种供给主体在“怎么提供服务”与“提供什么服务”这两个维度上的变革推动力具有同样的重要性。在教育领域，这两个维度对应的就是“怎么教”和“教什么”的问题。“教什么”的变革更加复杂；而较之“教什么”这一维度，教育技术力量在“怎么教”这一维度上发挥影响可能更为容易。但是，在教育技术视角下的讨论中，迄今为止，往往将“以教师为中心”“以学生为中心”的二元框架作为基本分析框架，忽视教育内容之为教育模式的基本要素之一，以及在我国的教育模式中“固定的教育内容”具有根深蒂固影响的这一基本特点。我们认为这可能值得进一步深入讨论与思考。

赵俊婷（2018）根据教师、学生和教育内容三个要素的不同安排将教育模式分为以下四类。模式一的特点是以教师为中心，教育内容固定。在这种模式中，课程结构是完全固化的，有固定的教材、固定的课时、固定的学习时间与空间。教师只需要将固定的课程内容在规定的时间和空间教授给学生，保证学生能够顺利理解和记忆课程的内容，教育就算完成了。模式二的特点是以教师为中心，教育内容灵活。教师具有更多的自主权，可以根据自己的判断为学生提供适当的教育内容。学生由于灵活的教育内容的提供，在一定程度上摆脱了学习的枯燥，但是仍旧需要听从教师安排。在这种模式下，教师需要具备不断创造和驾驭不断更新的教育资源的能力。模式三的特点是以学生为中心，教育内容固定。在这种模式中，学生被放置在中心的位置，教师不再强迫学生按照教师的安排学习，而会适度考虑学生的需要。但与此同时，教育内容被严格阶梯化、大纲化。蒙台梭利的教育模式属于这种类型：它拥有非常固化的课程体系，并且以一整套蒙台梭利教具来实现课程的固定性。这种模式不要求每个孩子统一课程进度，允许孩子根据自己的进度来进行课程学习，对于学习的进程有一定的自由度。模式四的特点是以学生为中心，教育内容灵活。这种模式最典型的特征是以儿童为中心的课程体系，注意以儿童的兴趣为出发点，对现实世界进行探索。其基本假设是：孩子是“渴望学习”的主动学习者，孩子从无意识开始就具有主动学习的能力，这种主动学习的能力如果不被破坏，就会持续一生。这种教育模式要求教师具备更多的心理学知识，需要教师采用积极心理学、正面管教和积极聆听等心理学策略来切实尊重孩子的选择。

基于上述分析框架，赵俊婷进一步指出，我国的教育模式改革存在理论与实践的差距，即自20世纪80年代开始，大量的以儿童为中心的西方教育思想被引进，我国的课程体系在21世纪初经历了一次全国范围的改革，上述教育思想被写入课程改革政策中，并深深影响了教师的理念。但是在现实中，屡屡发生实践与理论分离的现象。如在中小学领域，教育政策规定课程体系应包括国家课程、地方课程与校本课程，外加综合实践课程。这一改革企图打破整齐划一、统一的学科课程体系，使课程体系更加多元化，发挥地方政府以及学校的积极性。但最终的结果是，综合实践课程并没有达到政策预期的效果，而是重新变成了一门固定时间、固定地点、固定课时量的学科课程。

赵俊婷的上述分析框架丰富了关于“以教师为本”“以学生为本”的问题讨论，有助于进一步加深对“以人为本”“个性化教育”等基本概念的理解。按照上述划分，任何对模式一的修正和改革，包括其最终成为一种系统化的模式，都是一种更加具有灵活性、更加具有“以学生为本”倾向的变革。然而，彻底符合以学生为中心的理念的模式（也就是模式四），在现实中并不是得到普遍实施的模式。

按照上述分析框架，我国教育模式的基本特点不仅仅在于“以教师为中心”，更重要的在于固化的课程结构和固定的教材、固定的课时及其背后统一的制度安排，包括国家统一的教材制度和高考制度。我国的教育信息化主体同样也是在这样的约束条件下发挥作用的，并且不可避免地受到教育总体改革中遇到的理论与实践分离的挑战。信息技术的发展使得学习能力和进度各不相同的学生能够通过在线课程、学习应用软件等各种渠道获得额外的学习资源和服务。在这一过程中涌现出如洋葱数学等教育科技企业，它们尝试通过对固定教材的二次加工和信息化传播手段直接服务于受教育者，但是总体来说，体制内外的教育信息化服务主体主要通过下述两种渠道（当然这不是仅有的两种渠道）发挥作用。第一，教育信息化主体包括教育科技企业的发展确实能够满足学生个性化学习的需求，做到以学生为中心，但是发挥其优势的出发点是解决模式一中大多数教师不能达到高素质要求的最基本、最普遍的痛点，促使教育内容从固化走向相对固定，特别是通过为教师提供更多的资源，要求学校教师按照更高质量的团队开发和分享的固定教育内容与程序提供教育服务。第二，仍然以固定的教育内容为依托，通过教育信息化手段特别是在线的学习测评工具，学生可以时刻自我诊断学习问题，参照自己的进度和需求来调整自己的学习计划，但是这并没有脱离学科知识的构建。如何进一步推动信息技术支持下的教与学的创新，仍然是一个有挑战性的命题。

三 新时代的教育供需矛盾与教育新业态

如何进一步理解人民对高质量、个性化的教育需求和优质教育资源不充分、分布不平衡之间的矛盾？以对教育新业态的现实了解为基础，我们认为有必要厘清三对概念，即教育体系的发展功能与筛选功能、教育的位置物品属性与公共物品属性，以及教育的位置性差异需求和体系性差异需求。

目前对所谓教育体系的发展功能和筛选功能已经有充分的讨论。一般认为，教育体系主要有两大功能：其一是为经济生产输送具有所需知识和技能的劳动力；其二是教育通过文化传递的方式成为社会整合的工具。这也就是教育的经济性和社会性的发展功能。而教育体系的筛选功能，如诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾斯（Spence，2002：434-459）指出的，教育的作用主要在于雇主根据教育“信号”来识别不同能力的求职者，并根据教育“信号”来安排求职者的工作。涂尔干（2003：403）的经典阐述则是：“我们不妨设想，对于我们的天然需求和政治需求来说极为必需的种种社会职业与职责，根据它们的信息结构问题所需要的教育这种筛选机制的性质与范围，组织成一个教育体系。”

在现实中，任何一个国家的教育体系都同时具有这两种功能——筛选功能与发展功能。筛选功能主要指教育机构以政治性和学术性的贤能标准为基础，通过各种各样的方式，将学生筛选进不同质量、不同层级的教育机构，最终将学生筛选进社会中具有不同社会经济、政治地位的职业与就业岗位。而发展功能指的是教育机构通过各种各样的方式培养学生的公民素质，使他们为成年后的生活做好各种准备，增进个人的收入能力，教育因此也是推动经济增长、提高劳动生产率、改善收入分配的重要手段。

以往未充分讨论的是这两种功能给教育体系带来的冲突，特别是在微观层面导致个体受教育者和个体教育供给者面临教育具有的两种物品属性（教育的位置物品属性和公共物品属性）的矛盾。教育的位置物品属性是教育体系的筛选功能的必然产物。如Halliday（2016：150-169）所指出的，根据传统定义，当一种物品是位置物品时，其对于拥有者的绝对价值取决于其在分配中的相对位置。教育被认为是一个典型的位置物品，即人们对于教育的需求或投资，虽然可能受到教育自身价值的影响，但更加重要的驱动力是其在高层次、高质量的教育机构中占有一席之位以及由此得到较高收入的工作岗位和职业方面的工具性价值。获取高收入的工作或者高层次、高质量的就学机会本身是通过筛选过程、由教育机构通过位置分配而进行的，人们不得不进行“位置”竞争，这也就是教育的位置物品属性。这种竞争存在“零和游戏”的性质，由此引发教育的“军备竞赛”。在此过程中，越是可测量的、可被作为筛选信号的教育目标越会受到重视，而其他的目标则越可能遭到系统性的忽视，特别是公民素质、社会凝聚力相应的能力和素质，即教育的公共物品属性所对应的能力和素质。

公共教育体系本身存在的合理性，与适度遏制这种“零和游戏”及其导致的对教育公共物品属性的忽视有关。持教育体系发展功能观点的学者实际开出了成套的公共政策“药方”，如加大对全民的教育投资力度；学者们也依托“教育收益率”这类学术话语提出初等教育应该成为公共财政支持的优先领域，义务教育应成为普适性的制度安排，以及针对具有较高私人回报率、较低社会回报率的教育层级或类型——如高等教育——应该实施个人成本分担的政策建议。持教育体系筛选功能观点的学者并没有开出这样系统的“药方”。然而在现实中，我们屡屡发现，公共政策往往更加符合这一派的隐含逻辑，并且与功能理论者的“药方”直接矛盾：那些筛选胜出者以及承载筛选胜出者的教育机构往往优先得到公共资源的支持。我国的教育体系实际上有着强烈的筛选型“底色”。这一观点无法在这里充分展开，笔者将另行撰文阐述。

总的来说，我们对于当前教育供需矛盾的总体判断如下。

第一，“人民日益增长的美好生活需要”在教育领域更多地体现为人民对教育位置物品属性的了解和追求，这种了解和追求给老百姓带来了沉重的经济压力，进而产生集体的心理焦虑，其表象并不美好。如果辩证地看待这种矛盾，也可以说因为前期公共政策的努力，总体来说我国老百姓获取受教育机会的“有”和“没有”的矛盾得到了解决，新的矛盾是新形势下的阶段性矛盾。换句话说，在基本供需矛盾解决后，人们开始更加关注自己子女教育过程的“位置性”，以及更加关注教育筛选过程导致的“位置性”教育结果。如果用“很多人被召唤，但很少人被拣选”来刻画教育体系的发展功能与筛选功能的冲突，那么当前的矛盾就是由更多的人被召唤而“被拣选”的比例和规则没有发生足够的改变导致的。

第二，当前，教育新业态的各个主体（包括校外培训机构、部分民办学校和教育科技企业）在满足人民对高质量、个性化教育的需求方面确实有潜力，但当前它们首要的作用是满足甚至调动人们对教育“位置物品”的需求和焦虑。这是本研究的一个主要发现。教育市场力量，有可能如澳大利亚学者Halliday（2016：150-169）所说，会打破教育体系的发展功能和筛选功能的微妙平衡；在没有政府引导和规制的极端情况下，有可能在与教育需求者交易过程中，充分利用其焦虑而做出本质上在经济上和心理上具有榨取性（exploitative）的行为。

第三，当前核心的教育矛盾，从公立教育体系的视角来看，我们认为可以分为以下三种类型的供需矛盾。

（1）“体系性超额需求”矛盾，主要体现在学前教育和普通高中阶段，公立教育体系的供给仍然不足。目前来看，老百姓的这种超额需求正在由民办学校满足，特别是在学前教育阶段。

（2）“位置性差异需求”矛盾，就是老百姓并不是摒弃公立学校，而是对于自己被安排的教育“位置”不满意。总的来说，当前这种供需矛盾是主体，是“人民对高质量、个性化的教育的需求和优质教育资源不充分、分布不平衡之间的矛盾”的主要体现。在对国际学校的讨论中也可看到，即便是对于参与这样的学校的受教育者群体，“在国内考名校的竞争太大”也是最为重要的动因之一。

对校外培训行业的研究进一步证实，当这种“位置性差异需求”产生时，家庭会转而到私人教育市场上寻求更高质量的教育资源。相比民办学校，校外培训是更加具有可获取性的市场性教育资源，这是校外培训有如此高的参与率的根本原因。另外，尽管我国义务教育早就取消了考试选拔制度，全面实施就近入学，但仍有极小的政策空间可能通过考试择校，特别是优质民办小学。老百姓口中的“中小学不上民办，大学就要上民办”意味着在不改变整个教育资源分配的格局以及整个教育体系本身具有高度竞争性的情况下，越是加强义务教育阶段就学机会的管制，越是增加了家庭疯狂追求择校机会的动力。

（3）“体系性差异需求”矛盾，就是对我国公立教育体系内主流的教育理念、教育方法和制度安排产生了他样的需求，最为尖锐地体现在部分人群对我国教育体系内最为精英的公办学校的态度，如范皑皑等所发现的，“国内名校总体质量不如国外名校”是人们选择出国留学的首要原因。

就政策回应来说，在原则层面，首先应该切实减小市场性力量带来的对教育体系的筛选功能和发展功能均衡的破坏性影响，减少其鼓动和增加老百姓“教育位置需求”焦虑的主动作为空间。除了目前已经付诸实践的叫停校外培训机构主办各种杯赛的政策外，应该将民办学校纳入教育机会分配的总体规制。民办学校在招生方面的自主性已经导致“教育军备竞赛”类的负面影响，应该加以有效矫正。

针对“位置性差异需求”矛盾，那种倡导政府进一步在基础教育领域取消统考、降低考试难度等的呼吁的愿景是美好的，但只能导致更严重的问题。如果优质教育的供给不扩大，那么政府不再提供“位置”信号不等于对于位置信号的需求不存在，上述做法相当于掩耳盗铃。当前我国高等教育领域正在进行招生考试改革，试图改变高等教育机会由国家统一规制、在竞争基础上进行统一分配的基本制度框架，但是这种改革如果不伴随着相应的供给扩大，那么整个社会对于“位置”信号的强烈需求就将一直存在。实际上，根据初步的分析，一些高考改革试点采取了“等级制赋分”的做法，高校无法从“等级制赋分”成绩中获取足够的甄别学生的信息，于是严重依赖自主招生而与各地的顶尖高中结盟，这可能对那些就读于普通的中学且只能通过普通高考进入高校的学生产生负面影响。

要解决上述问题，最根本的是解决我国基础教育和高等教育之间的均衡发展问题，以及显著增加普通高中和本科教育优质资源的供给。在过去几十年中，我国基础教育一直努力贯彻均衡发展的政策，但是在高中阶段实施“普职分流”的政策，在普通高中领域“超级高中”现象在各地区泛滥，高等教育领域通过“985”“211”项目和当今的“双一流”项目实施重点支持的政策，这导致优质高中、优质高校的入学机会竞争越来越激烈，这种竞争压力一直渗透到基础教育的各个层级。应该认识到，单纯推进义务教育阶段的均衡发展不能解决这个问题，目前亟须把建立一大批优质的本科教育机构、建立一大批优质的高中作为重中之重。其次，迫切需要减少高等教育、高中教育机构之间的过度分化，适度遏制“拔尖”建设的政策冲动。只有建设一大批“高原式”而不是建设少数几个“高峰式”教育机构，才能真正解决教育的供需矛盾。从教育财政政策角度来讲，只有继续加大财政投入力度，才能为上述的事业发展目标提供保障基础。在现有教育财政投入的格局下，未来要更加重视对高中和普通本科高校的财政投入问题。

参考文献

埃米尔·涂尔干，2003，《教育思想的演进》，李康译、渠东校，上海人民出版社。

陈丽、王志军、郑勤华，2017，《“互联网+时代”教育技术学的学科定位与人才培养方向反思》，《电化教育研究》第10期。

王蓉，2018，《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》，社科文献出版社。

王蓉、田志磊，2018，《迎接教育财政3.0时代》，《教育经济评论》第1期。

赵俊婷，2018，《教育成本核算路径及其应用分析研究》，北京大学中国教育财政科学研究所博士后出站报告。

Halliday，D. 2016. “Private Education，Positional Goods and the Arms Race Problem.” Politics，Philosophy，and Economics 15（2）.

Spence，M. 2002. “Signaling in Retrospect and the Informational Structure of Markets.” The American Economic Review 92（3）.

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[1] 本文节选自《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》（王蓉，2018）“总报告”一文。

[2] 王蓉，北京大学中国教育财政科学研究所教授、所长。